三大硬傷注定“印太經(jīng)濟框架”走不遠（環(huán)球熱點(diǎn)）

近日，印太經(jīng)濟框架（IPEF）14個(gè)成員國在美國底特律舉行第二次部長(cháng)級會(huì )議，各方達成使供應鏈“更具彈性和安全性”的協(xié)議，美方聲稱(chēng)要以此“減少對中國的依賴(lài)”。

這是IPEF啟動(dòng)一年后達成的首份協(xié)議。分析認為，鑒于中國與地區國家間密切的經(jīng)貿聯(lián)系，IPEF協(xié)議將帶來(lái)哪些影響仍不確定?！度毡窘?jīng)濟新聞》稱(chēng)，因各方在利益訴求上有諸多分歧，接下來(lái)的相關(guān)談判有陷入僵局的可能。

【資料圖】

專(zhuān)家指出，IPEF打著(zhù)合作之名行排他之實(shí)，企圖建立美國主導的貿易規則，重組產(chǎn)業(yè)鏈體系，讓地區國家與中國經(jīng)濟“脫鉤”。IPEF存在多重硬傷，注定走不穩、走不遠。

先天不足——

地緣政治色彩濃厚，與自貿協(xié)定有本質(zhì)區別

近日，美國商務(wù)部長(cháng)雷蒙多談及IPEF時(shí)指出，美國希望恢復在該地區的經(jīng)濟領(lǐng)導地位，“為印度洋—太平洋國家提供一種替代中國的選擇”，又一次暴露IPEF的排他性、封閉性、對抗性等特點(diǎn)。

2021年10月，美國總統拜登以視頻方式出席東亞峰會(huì )時(shí)提出IPEF概念。2022年5月，拜登訪(fǎng)問(wèn)日本期間宣布IPEF正式啟動(dòng)。

“IPEF是美國臨時(shí)拼湊的產(chǎn)物?！睂ν饨?jīng)濟貿易大學(xué)中國世界貿易組織研究院院長(cháng)、教授屠新泉在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)指出，奧巴馬政府時(shí)期，美國主導推動(dòng)“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），特朗普政府上臺后退出TPP；拜登政府曾考慮重新加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），但受到美國國內保護主義政治力量的掣肘。長(cháng)期以來(lái)，以貿易為工具鞏固領(lǐng)導力、構筑同盟圈子，是美國的慣常做法。拜登政府也試圖在經(jīng)貿領(lǐng)域推出一個(gè)構想，凸顯美國在亞太地區的存在感和影響力，IPEF由此產(chǎn)生。它并不是拜登政府深思熟慮后的產(chǎn)物，也稱(chēng)不上“戰略性”構想，只能勉強算是“急就章”，缺乏實(shí)質(zhì)性?xún)热?，存在先天不足?/p>

中國社會(huì )科學(xué)院亞太與全球戰略研究院國際經(jīng)濟關(guān)系研究室主任張中元向本報記者分析，在亞太地區，美國近幾屆政府對中國的圍堵和制衡從未停止。拜登政府上臺后，繼承并深化了特朗普政府提出的“印太戰略”概念。該戰略在安全領(lǐng)域投入較多資源，經(jīng)濟領(lǐng)域存在短板。拜登政府試圖以IPEF彌補短板，為“印太戰略”服務(wù)。

英國國際關(guān)系分析人士湯姆·福迪曾指出，IPEF并沒(méi)有實(shí)際內容，僅僅是一個(gè)口號，最終會(huì )是無(wú)稽之談。因為它忽視了地理和經(jīng)濟現實(shí)，是完全基于意識形態(tài)、一廂情愿的幻想。

據《紐約時(shí)報》報道，美國商業(yè)團體也對IPEF持保留態(tài)度。在日前致美國政府的公開(kāi)信中，包括美國商會(huì )和全美制造商協(xié)會(huì )在內的30多家美國企業(yè)團體表示，IPEF談判忽略了有助于美國企業(yè)的傳統貿易優(yōu)先事項。該協(xié)議試圖將中國描繪成全球供應鏈的“破壞者”，而非能為美國和其他國家的企業(yè)帶來(lái)實(shí)質(zhì)利益的一方，這顯然不符合事實(shí)。

“IPEF是一個(gè)將中國排除在外的所謂‘經(jīng)濟安排’。美國試圖構建針對中國的價(jià)值觀(guān)同盟，鼓動(dòng)亞太國家對中國‘脫鉤’，以達到主導亞太經(jīng)濟、維護自身霸權、遏制中國的目的?！睆堉性J為，IPEF打著(zhù)“經(jīng)濟合作”的旗號，實(shí)際卻是在搞“經(jīng)濟冷戰”，具有濃厚的地緣政治色彩，嚴重背離了亞太合作的理念和精神。一些亞太國家對該框架持謹慎甚至懷疑態(tài)度，不愿意在美國挑起的地緣政治對抗中“選邊站隊”。

屠新泉指出，IPEF與自貿協(xié)定的最大區別，就是缺乏貿易自由化、市場(chǎng)準入談判等相關(guān)內容。對除美國之外的其他國家而言，IPEF有哪些價(jià)值、能帶來(lái)哪些實(shí)際經(jīng)濟利益，目前都看不到。因此，IPEF的生命力和吸引力大打折扣。

美國優(yōu)先——

體現美國的利益和價(jià)值觀(guān)，其他成員很難真正受益

按照美國的設想，IPEF包括四個(gè)支柱：一是在數字貿易、勞工和環(huán)境等領(lǐng)域制訂所謂公平、高標準和有約束力的規則；二是提高芯片、大容量電池、醫療產(chǎn)品、關(guān)鍵礦物等重要產(chǎn)業(yè)供應鏈的韌性和安全性；三是推動(dòng)高標準基礎設施建設、脫碳和綠色技術(shù)發(fā)展；四是稅收和反腐敗。

“IPEF表面看來(lái)內容廣泛、議題較多，但實(shí)際成果寥寥?！睆堉性赋?，一方面，美國的承諾“口惠而實(shí)不至”。IPEF推出之初，其他成員國尤其是亞太國家更關(guān)心美國能否提供市場(chǎng)準入、降低關(guān)稅及貿易壁壘。但該框架顯然不能滿(mǎn)足這些國家的需求。在氣候變化、基礎設施等議題上，美國國內黨派斗爭激烈、分歧較大，也不太可能拿出具體舉措。另一方面，由于各成員國經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，美國標榜的所謂“公平”“高標準”很難落到實(shí)處。比如，在數字經(jīng)濟、勞工、清潔能源等方面，IPEF為他國設置了諸多束縛，迫使發(fā)展中國家同美經(jīng)濟政策“硬接軌”，明顯超出部分國家的國內政策標準和實(shí)際承受能力。

《日本經(jīng)濟新聞》稱(chēng)，盡管IPEF就強化供應鏈問(wèn)題取得了一定的進(jìn)展，但在其他領(lǐng)域，美國和東南亞國家的立場(chǎng)分歧非常明顯。相比其他成員關(guān)心的貿易自由化問(wèn)題，美國更重視它所謂的“勞工權利和環(huán)境”標準，這與東南亞國家追求實(shí)際利益的訴求相悖。

2022年9月，IPEF首次部長(cháng)級會(huì )議舉行期間，印度就以“目前看不到益處”“可能歧視發(fā)展中國家”等為由，宣布暫時(shí)退出IPEF貿易談判。

“IPEF完全由美國主導，反映美國利益，是‘美國優(yōu)先’的產(chǎn)物，其他國家利益和訴求則被忽視。美國在提出苛刻要求的同時(shí)，又不承諾以降低關(guān)稅或擴大市場(chǎng)準入作為回報，造成一些國家的參與動(dòng)力不足?！睆堉性f(shuō)，對東盟來(lái)說(shuō)，IPEF還帶來(lái)一個(gè)挑戰：由于緬甸、老撾、柬埔寨沒(méi)有參與該框架，東盟長(cháng)期遵循的一致性原則或將遭到破壞。

美國CNBC指出，IPEF看似提供了一種具有很大靈活性的“軟法律”框架，但僅允許成員國就少數規則與個(gè)別領(lǐng)域達成一致。該框架的真正目的在于讓美國增強在該地區的影響力，以便為其采取的干預措施提供一個(gè)合法借口。

“IPEF的四個(gè)支柱都充斥著(zhù)美國‘喜歡’的詞匯?！蓖佬氯赋?，比如，“公平貿易”是美國頻頻炒作的概念，美國一直狹隘地認為，美中經(jīng)貿關(guān)系是“不平等”的；“供應鏈彈性”實(shí)質(zhì)是為了建立擺脫中國的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，但對中國的第一大貿易伙伴東盟而言，與中國“脫鉤”是無(wú)法實(shí)現的。美國試圖以自家標準主導亞太地區經(jīng)貿，卻無(wú)法為其他國家帶來(lái)實(shí)際利益。

后繼乏力——

受美國國內政治掣肘，未來(lái)存在較大不確定性

近年來(lái)，美國一直是亞太經(jīng)濟合作的“攪局者”。從退出TPP，到不參加CPTPP和《區域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），再到提出具有地緣政治色彩的IPEF，美國遵循的原則是“合則用，不合則棄”，完全從自身利益出發(fā)。美國是否能履行IPEF相關(guān)承諾？外界并不看好。

據悉，本屆美國國會(huì )并未授予拜登與其他貿易伙伴國談判并簽署新貿易協(xié)定的權力，這意味著(zhù)IPEF只能提供一種松散的伙伴關(guān)系，無(wú)法達成具有法律約束力的貿易協(xié)定。同時(shí)，拜登政府為了避免該框架在國會(huì )論證期間通不過(guò)，已明確表示不會(huì )將談判結果提交國會(huì )批準，這就意味著(zhù)IPEF達成的協(xié)議條款沒(méi)有法律效力。

法新社指出，與傳統的貿易協(xié)定不同，IPEF沒(méi)有談判關(guān)稅和放寬市場(chǎng)準入的計劃——因為這些在美國選民那里日益不受歡迎，也很難在美國國會(huì )獲得通過(guò)。

屠新泉指出，在美國國內黨派斗爭激烈、保護主義勢力對貿易自由化缺乏興趣的背景下，拜登政府若將IPEF拿到國會(huì )尋求批準，將面臨一定阻力。另外，IPEF內容主要體現民主黨的想法和理念，如清潔能源、基礎設施建設等議題，若共和黨政府上臺，IPEF前景將面臨極大不確定性。在財政預算上，由共和黨控制的眾議院經(jīng)常反對民主黨政府的開(kāi)支計劃，之后涉及IPEF的投資或援助計劃，很有可能會(huì )在國會(huì )遇阻。

2022年5月，為了推銷(xiāo)IPEF，美國政府宣布將向東盟投資1.5億美元，用于加強東南亞清潔能源建設、海上安全和抗擊新冠疫情等工作。該金額一經(jīng)公布，就遭輿論嘲諷。畢竟，幾乎同一時(shí)間，美國向烏克蘭提供了高達400億美元的援助。路透社的報道指出，與中國和東南亞的深厚關(guān)系相比，美國的投資承諾顯得蒼白無(wú)力。

張中元也認為，IPEF實(shí)施前景有很大的隨意性和不確定性——

其一，該框架是拜登政府以簽署行政命令的方式推進(jìn)的，不會(huì )經(jīng)過(guò)國會(huì )批準，缺乏法律層面的保障和約束力。

其二，盡管IPEF在美國國內不走立法程序，但相關(guān)談判仍將受?chē)鴥日尾┺牡臓恐?，加之民主、共和兩黨在一些議題上存在分歧，商界人士也質(zhì)疑該框架的實(shí)際效能，IPEF能否拿出促進(jìn)投資的實(shí)際舉措，仍然存疑。

其三，該框架完全由美國主導，美國政府有可能根據自身利益需要隨時(shí)修改相關(guān)議題和內容。隨著(zhù)美國政府換屆，IPEF能否貫徹下去也是一個(gè)問(wèn)號。特朗普政府退出TPP談判就是一個(gè)先例。未來(lái)，IPEF很有可能會(huì )淪為一個(gè)僅具有象征意義的所謂“多邊合作”機制。

其四，美國的財政支出受多方面因素限制。且烏克蘭危機全面升級后，隨著(zhù)地緣政治風(fēng)險上升，美國企業(yè)參與基礎設施投資的動(dòng)力不足。上述因素都將影響IPEF在實(shí)操層面的效果。

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